Emprunts toxiques : la responsabilité du régulateur des banques
Dans le dossier des emprunts toxiques, on s’est peu interrogé sur le rôle du régulateur des banques : la Commission bancaire (CB), puis l’Autorité de contrôle prudentiel (ACP). Sans chercher à dédouaner les banques de leurs responsabilités, comment se fait-il que les banques aient pu vendre par milliers et pendant des années des produits aussi spéculatifs aux collectivités locales sans que leur régulateur ne réagisse ?
Lors de son audition le 9 novembre 2011 par la commission d’enquête de l’Assemblée nationale, Mme Danièle Nouy, secrétaire générale de la supervision bancaire depuis 1998, a renvoyé les députés à leurs propres responsabilités dans la commercialisation des emprunts toxiques en déclarant : « Nous avons donc fait ce qui était en notre pouvoir. Le législateur peut décider de limiter la liberté contractuelle des collectivités locales en les empêchant de souscrire des prêts qui s’apparentent à des jeux de casino. Mais cette décision ne relève pas du superviseur bancaire. » (p. 336).
Plus loin, p. 442 :
M. le président : Merci de votre franchise, madame. Mais, si vous n’y pouvez rien, qui peut faire quelque chose ?
Mme Danièle Nouy : Le législateur ! C’est à lui qu’il appartient de limiter la liberté contractuelle des collectivités locales, comme celle des particuliers ou des entreprises.
Malgré la réaction vive de certains élus, et notamment de M. Plagnol, député du Val-de-Marne, pas un instant Mme Nouy ou ses collaborateurs présents n’ont envisagé que l’ACP ait pu agir différemment. Aucun début d’autocritique ne ressort de leurs interventions. Ils mentionnent au contraire pour leur défense les rapports réalisés par la CB puis l’ACP.
Prenons-les au mot et consultons les rapports annuels de la Commission bancaire de 2000 à 2009 en notant les mentions concernant la clientèle des collectivités :
Rapports 2000 à 2003 : rien, ce qui peut se comprendre, l'escalade a commencé après.
Rapport 2004, p. 73 : « Seules les charges financières ont continué de diminuer (- 9,9 %) grâce au bas niveau des taux d’intérêt et à la gestion active de leur dette par les collectivités locales, permettant des renégociations de taux. »
Rapport 2005, p. 91 : « La gestion active de la dette, qui fait désormais partie intégrante de la gestion budgétaire de la plupart des grandes et moyennes collectivités, constitue en outre une part importante et récurrente de l’activité et des revenus des établissements, notamment pour les plus importants intervenants. »
Rapport 2006, p. 90 : « La gestion active de la dette tend également à se développer dans la plupart des collectivités locales grandes ou moyennes.
Cette activité récurrente, qui porte désormais, selon les intervenants, sur 6 % à 15 % des encours globaux, a été particulièrement dynamique en 2006, en partie sous l’effet d’une demande de taux fixe liée à la remontée des taux. Les produits offerts, qui comportent une part non négligeable de produits complexes, dits « structurés », n’ont pas évolué notablement. »
Rapports 2007, 2008 et 2009 : rien sur la gestion active. Le mot 'collectivité' n'apparaît même pas dans les rapports 2008 et 2009 !
Conclusion : le régulateur, loin d’avoir critiqué la gestion active de la dette, l’a présentée en des termes positifs ou neutres. Il savait et n’a rien fait.
Par ailleurs, Mme Nouy présente le régulateur comme incapable d’influer sur la politique commerciale des banques. Ce n’est pas du tout le sentiment des banquiers !
Dans les années 1990 la Commission bancaire contrôlait la nature des opérations traitées par des inspections sur place et en interrogeant les cadres. Tout le monde savait qu’on ne devait pas faire de l’habillage de bilan avec des contrats de gré à gré. La banque Paribas s’était fait taper sur les doigts en 1990 ou peu de temps avant.
Les inspecteurs de la Commission bancaire posaient des questions sur la nature et les modalités des opérations traitées, surtout des plus complexes. Le rapport de force n'était pas celui décrit par Mme Nouy : la banque était tenue de répondre avec précision. Ils vérifiaient notamment que la banque ait bien analysé la comptabilisation des swaps par ses clients, afin de ne pas rendre leurs comptes non fidèles. Il n'était à ce moment-là pas question de faire des bonifications, car dans la comptabilité - alors en couru - des entreprises, cela aurait consisté à comptabiliser le gain des premières années et pas le coût ultérieur... Cet interdit était parfaitement connu des professionnels et des régulateurs.
Entre 1990 et 1994, Mme Nouy était Directeur de la Surveillance des Etablissements de Crédit. Elle ne peut ignorer le fonctionnement de la régulation bancaire de cette période.
Pourquoi ce changement à la CB entre les années 1990 et les années 2000 ?
Emmanuel Fruchard, conseiller municipal de Saint-Germain-en-Laye
Sources:
Rapports annuels de la Commission bancaire : www.acp.banque-france.fr/en/publications/publications-anterieures-a-mars-2010/rapports-annuels.html
Rapport de la commission d'enquête parlementaire :
http://www.assemblee-